在今年4月份召開的中央財經(jīng)委員會第十一次會議上，習近平總書記強調，基礎設施是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要支撐，要統(tǒng)籌發(fā)展和安全，優(yōu)化基礎設施布局、結構、功能和發(fā)展模式，構建現(xiàn)代化基礎設施體系，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家打下堅實基礎。加強基礎設施建設已成為我國實現(xiàn)經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要抓手，對穩(wěn)增長、穩(wěn)就業(yè)、調結構都具有至關重要的作用。4月29日召開的中共中央政治局會議要求，要全力擴大國內需求，發(fā)揮有效投資的關鍵作用，全面加強基礎設施建設。這表明，全面加強基礎設施建設，已成為既關系當前穩(wěn)增長、又關系我國實現(xiàn)現(xiàn)代化長遠目標的重大而緊迫任務，必須全力抓緊抓好。

　　加強基礎設施建設是一項重大而緊迫的任務

　　新中國成立以來，我國基礎設施體系（包括教育、醫(yī)療等公共服務能力）有了長足的發(fā)展，取得了偉大成就。對生產、生活的保障能力基本實現(xiàn)了從無到有的跨越發(fā)展。但基礎設施建設仍然存在很多短板，對生產生活條件改善形成突出制約，對城鄉(xiāng)、工農結構變化形成諸多障礙。面對開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化強國的第二個百年奮斗目標，面對人民群眾日益增長的美好生活需求，必須盡快啟動現(xiàn)代化基礎設施建設工程。

　　我國綜合交通運輸發(fā)展不平衡、不充分問題仍然突出。綜合交通網(wǎng)絡布局不夠均衡、結構不盡合理、銜接不夠順暢，重點城市群、都市圈的城際和市域（郊）鐵路存在較明顯短板。產業(yè)鏈供應鏈保障能力不足。防洪行洪能力，農業(yè)節(jié)水灌溉，城市供排水、節(jié)水工程等仍亟待加強，水安全風險防控、水資源承載力提高、水生態(tài)環(huán)境保護等基礎能力建設任務繁重。城市地下空間布局規(guī)劃滯后，地下空間設施特別是地下管網(wǎng)設施建設明顯滯后。城市內澇問題突出，地下管線老化發(fā)生的安全事故明顯增加。城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理設施能力不足、區(qū)域發(fā)展不平衡、存量填埋設施環(huán)境風險隱患大、管理體制機制不健全等問題仍較突出。我國的能源安全保障能力仍需全面加強，能源清潔利用能力仍需全面提高。綜上，我國基礎設施體系仍存在多方面短板和不少風險隱患，對民生保障和改善形成制約；對農業(yè)生產能力提高，現(xiàn)代產業(yè)體系、物流體系發(fā)展，產業(yè)鏈供應鏈保障形成制約。從穩(wěn)增長、保民生大局出發(fā)，基礎設施體系保障能力必須加快提高。

　　我國基礎設施體系（包括公共服務能力）發(fā)展不平衡是制約新型城鎮(zhèn)化推進的突出短板。基礎設施體系（包括公共服務能力）建設責任，主要由各級政府承擔。因此，受行政級別、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素制約的綜合財力，決定了各城市基礎設施體系（包括公共服務能力）建設和發(fā)展的水平。那些行政級別高、經(jīng)濟發(fā)展水平高的大城市，例如北上廣深等，基礎設施體系（包括公共服務能力）建設和發(fā)展水平都比較高。而位于東部、南部的大城市（包括準一線城市和二線城市），基礎設施體系（包括公共服務能力）建設發(fā)展水平一般較西部、北部同類城市要高。總體看，一二線大城市較三四線中小城市高。這一格局對中小城市加快發(fā)展并形成與大城市（中心城市）功能互補的城市群，形成嚴重制約；對西部、北部城市群發(fā)展形成的制約更為嚴重，中小城市各類企業(yè)都比較強烈地反映，在不同層級的人才引進方面存在較嚴重困難，主要體現(xiàn)在教育、醫(yī)療等公共服務保障能力明顯不足。從西安、武漢、深圳等大城市、中心城市招聘人才，向中小城市轉移過程中遇到的困難和問題更加突出。一些企業(yè)不得不把研發(fā)等機構設立在深圳等地。這一問題不解決，則以城市群為主體模式的新型城鎮(zhèn)化就難以順利推進。新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化進程就會受阻，我國經(jīng)濟中長期發(fā)展主要依靠的結構變化潛力，就難以充分釋放。因此，加快建設布局合理、保障全面、水平大體一致的城市基礎設施體系（包括公共服務能力），對順利推進新型城鎮(zhèn)化，充分釋放我國經(jīng)濟中長期發(fā)展?jié)摿哂蟹浅Ｖ卮蟮囊饬x。

　　基礎設施要有長遠目標。從長遠看，中國特色社會主義所實現(xiàn)的經(jīng)濟發(fā)展水平和社會文明進步水平，必將是史無前例的，這也是社會主義制度必將取得最終勝利的堅實基礎。因此，我國基礎設施體系（包括公共服務能力）建設的遠景目標，必須要有引領未來時代，并且能夠保障長遠的高標準、高水平。新中國成立后的一段歷史時期內，我國經(jīng)濟建設各個方面給工業(yè)化奠基讓路，基礎設施體系（包括公共服務能力）建設相對滯后。改革開放后，經(jīng)濟出現(xiàn)持續(xù)快速增長，基礎設施體系（包括公共服務能力）建設總體是“補課型、追隨型”發(fā)展。以地方和城市政府為主的建設格局，使基礎設施體系（包括公共服務能力）建設不平衡的問題比較突出。當前，我國基礎設施體系（包括公共服務能力）整體和長遠布局的合理性、服務保障的質量、全覆蓋和同一保障水平等方面，與世界主要發(fā)達國家仍存在顯著差距。與我國社會主義現(xiàn)代化遠景目標比較，存在更大差距。我們要有強烈的緊迫感和久久為功的釘釘子精神，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持問題導向、目標導向，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，系統(tǒng)謀劃、整體協(xié)同，精準補短板、強弱項，優(yōu)化基礎設施布局、結構、功能和發(fā)展模式，調動全社會力量，全面構建好現(xiàn)代化基礎設施體系，建設好社會主義現(xiàn)代化基礎設施工程。

　　全面加強基礎設施建設是擴大內需的關鍵抓手

　　需求收縮是我國經(jīng)濟下行的重要原因之一。全面加強基礎設施建設，可以有效緩解我國需求收縮現(xiàn)狀。受國際金融危機、中美貿易戰(zhàn)等因素影響，我國出口增長率顯著下降。2010-2019年，美元口徑出口增長率從31%降低到0.5%。受我國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，特別是城鎮(zhèn)化推進不平衡的影響，房地產投資增速大幅下滑。大城市人口過多，中小城市人氣不足。導致大城市拿地難、中小城市賣房難，嚴重制約了房地產發(fā)展。2010-2015年，房地產投資增長率從33%降低到1%。由于房地產建設與制造業(yè)存在廣泛而緊密的聯(lián)系，因此還引起制造業(yè)投資大幅下降。2011-2016年，制造業(yè)投資增長率從30%降低到2.8%。房地產投資加上制造業(yè)投資，占全部投資的50%左右，其增速大幅下滑，必然導致投資增速顯著下降。2010-2016年，固定資產投資增長率由23.8%降低到7.9%。出口和投資增速下降，使企業(yè)訂單顯著減少，開工率下降，進而使經(jīng)濟增長率下降。與之伴隨的企業(yè)營業(yè)收入增速下降，居民收入增速下降，導致了消費增長率下降。2010-2016年，社會消費品零售額增長率從18.4%降低到10.4%。由此形成了需求不足、訂單減少、經(jīng)濟增速降低、各方面收入增速降低、需求收縮的惡性循環(huán)，使我國經(jīng)濟增長率持續(xù)回落。2010-2019年，國內生產總值（GDP）增長率由10.3%降低到6%。2020年以來，受新冠肺炎疫情沖擊，需求收縮問題進一步加重。針對2021年我國經(jīng)濟出現(xiàn)新的下行壓力，中央經(jīng)濟工作會議指出：當前我國經(jīng)濟面臨需求收縮、供給沖擊、預期轉弱等三重壓力。需求收縮已成為制約我國經(jīng)濟恢復的突出矛盾。應對這一積累時間長，內在收斂性強的難題，必須采取有效措施積極擴大需求。面對世界百年未有之大變局和空前復雜的外部環(huán)境，擴大需求必須立足國內，必須依靠我國超大規(guī)模的國內市場。因此擴大內需是應對需求收縮的關鍵性戰(zhàn)略安排。擴大內需有兩個方面的選擇：其一，消費為先還是投資為先；其二，居民和企業(yè)帶頭還是政府帶頭，這是穩(wěn)就業(yè)穩(wěn)增長必須做出的選擇。

　　消費是社會生產的根本目的和基礎性動力。擴大消費需要就業(yè)和居民收入好轉的支持，需要企業(yè)產品提質創(chuàng)新能力的提高。因此，擴大消費的功課必須做在生產和供給端。使生產和供給活躍，就必須從生產能力改進和產品訂單增加等方面下功夫，這就必須依靠投資。投資一方面可以推動科技創(chuàng)新，改善企業(yè)的生產能力；另一方面可以增加各類采購活動，增加相關企業(yè)的訂單。消費與投資是社會再生產運動中相互聯(lián)系、互為條件的兩個重要環(huán)節(jié)。社會再生產首先是物質的生產，這是消費等其它相關環(huán)節(jié)存在的前提。而投資是支持物質生產能力發(fā)展擴大的基本手段。沒有持續(xù)有效的投資，物質生產能力的保持和提高無法實現(xiàn)，各類物質生活條件的建設和更新（例如城市和村莊等）也無法實現(xiàn)。投資可以帶動生產活動活躍，在支持供給增長的同時，也會支持就業(yè)增加、居民收入增長，這就為增加的供給準備了必要的消費需求條件。這也是供給創(chuàng)造需求的重要表現(xiàn)。馬克思特別注意辯證統(tǒng)一地分析生產和消費的關系，把它們作為系統(tǒng)運動中緊密聯(lián)系、相互依存的兩個環(huán)節(jié)。他指出：沒有生產，就沒有消費，但是，沒有消費，也就沒有生產。他強調：“但是生產活動是實現(xiàn)起點，因而也是實現(xiàn)的居于支配地位的要素”。這提示我們，如果不通過有效投資推動生產活躍和供給增長，轉而依靠刺激消費將會出現(xiàn)一系列問題；例如，擴大貨幣發(fā)行直接提高居民購買力，其結果可能是在生產和供給還沒有增加時，人們沒有進行相關的勞動卻增加了收入，消費需求擴大了，這可能成為通貨膨脹的重要誘因。擴大內需必須發(fā)揮好投資的關鍵性作用，必須增加有效投資帶動生產和供給活躍，帶動就業(yè)和收入增長，帶動消費回暖。

　　擴大內需必須發(fā)揮好政府的作用。需求收縮是市場調節(jié)的可能趨勢之一。市場調節(jié)下，企業(yè)追求利潤增長，居民追求收入增長。而市場需求是決定利潤和收入增長的關鍵因素之一。當某些因素使需求下降，進而使盈利的機會減少、就業(yè)和收入增長的機會減少時，企業(yè)會謹慎安排生產和投資，居民會謹慎安排消費支出，與其相關的需求會呈現(xiàn)收斂態(tài)勢。這一態(tài)勢會加強需求的收縮，使其成為一個自我強化的趨勢。政府可以擺脫當前投資收益等短期效益核算的束縛，因此，可以逆市場需求收縮發(fā)揮作用。政府宏觀政策逆周期調節(jié)是對市場調節(jié)必不可少的補充。擴大內需必須發(fā)揮好政府的作用，必須通過政府投資帶動，使企業(yè)投資、社會投資全面回升，進而帶動就業(yè)和消費逐步回暖。基礎設施體系（包括公共服務設施）是主要由政府負責的公共產品，在應對需求收縮，全力擴大內需時，全面加強基礎設施建設必然成為關鍵抓手。

　　全面加強基礎設施建設要有充分的資金、技術、物資和建設能力

　　充分的資金保障。基礎設施體系（包括公共服務能力）有較強的公共產品屬性，關系全局和長遠的發(fā)展需要。其項目建設，不能過度偏重算短期的投資收益賬和債務平衡賬。正如中央財經(jīng)委員會第十一次會議指出的：要注重效益，既要算經(jīng)濟賬，又要算綜合賬，提高基礎設施全生命周期綜合效益。首先，要算價值和使用價值兩方面的賬。既要重視項目建設投資的合理回收，更要注重項目所提供的全生命周期的服務保障能力，重視其惠民生、保長遠的水平。例如，高鐵建設投資規(guī)模很大，回收期較長。但切不可因此而否定高鐵項目建設的及時性和必要性。要特別注意高鐵給人民群眾出行帶來的便捷、便利，注意其對我國交通運輸水平質的提高，注意其中長期持續(xù)發(fā)揮的服務保障能力。基礎設施體系（包括公共服務能力）相關項目建設，必須全面考核價值、使用價值兩個方面的綜合效益，據(jù)此計算投入產出比。要注意項目的公共產品屬性，注意其不同程度的公益性，這決定了建設資金必須由政府財政和社會共同承擔。當前，我國基礎設施體系（包括公共服務能力）建設的資金是充足的。其一，中國經(jīng)濟基本面長期向好，中國政府的信用基礎高度可靠，財政稅收長期持續(xù)較快增長的潛力高度可靠。因此，政府通過發(fā)行長期建設債券籌措資金的空間非常大。其二，社會資金規(guī)模龐大而投資渠道比較狹窄，對政府投資項目的參與熱情很高，依靠政府投資動員社會資金參加基礎設施建設的潛力很大。可動員的中長期的財力資金龐大、可動員的當期社會資金龐大，保障了充足的建設資金。

　　充分的物資、技術和建設施工能力。經(jīng)過長期的發(fā)展，我國鋼產量、水泥產量等220多種工業(yè)產品產量位居世界第一，以及產能擴大潛力巨大等，都對基礎設施體系建設提供了充足的物資保障。經(jīng)過長期鍛煉，我國建設施工能力已達到世界較高水平，中建、中鐵建等一批大型建筑企業(yè)潛在的建設生產能力有待充分發(fā)揮。與建設施工相關的技術不斷創(chuàng)新突破，一些重大關鍵技術也正在依靠新型舉國體制加快攻關。總體看，全面加強基礎設施建設的物資、技術、建設施工能力均有較為充分的保障。

　　穩(wěn)字當頭、穩(wěn)中求進的工作方針需要我們保持定力、迸發(fā)空前的發(fā)展?jié)摿Α榇耍覀儽仨毎凑罩醒胴斀?jīng)委員會第十一次會議的部署和中共中央政治局會議的要求，全力抓緊抓好基礎設施體系建設工作，有效有力擴內需、穩(wěn)增長、保民生。

　　（作者：國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員）

　　責任編輯：肖景華