編者按：2017年底以來，新華社《半月談》持續(xù)刊發(fā)來自基層一線的系列調(diào)研報道，聚焦基層治理之困，求解基層治理之策。這些報道引起強烈反響。讀者在反饋中紛紛吐槽親身經(jīng)歷的形式主義、官僚主義之害、之苦，發(fā)出解放基層干部、松綁減負減壓的強烈呼聲。本刊從這期起連續(xù)轉(zhuǎn)載部分稿件，帶您直擊基層治理的痛點。
靶點一：督查檢查頻繁
督查檢查“大瘦身”：
中央好聲音，下面勿跑調(diào)
2018年10月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于統(tǒng)籌規(guī)范督查檢查考核工作的通知》（以下簡稱《通知》），針對督查檢查考核過多過濫等困擾基層干部的突出問題予以積極回應，提出一系列明確要求，在各地引發(fā)積極反響。廣大基層干部，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，對于《通知》提出的督查檢查考核“瘦身減負”，有欣慰有期盼亦有擔憂；對于當前的基層治理困境及出路，他們有針砭有建言有對策。
中央對癥下藥，著力給基層減負松綁
“讀完全文，《通知》可謂一針見血，直擊要害。”河北省邯鄲市峰峰礦區(qū)新坡鎮(zhèn)黨委書記冉德龍認為，《通知》體現(xiàn)了中央對基層情況的精準把握，對癥下藥、醒目有力。湖南省瀏陽市社港鎮(zhèn)鎮(zhèn)長羅定坤直言，中央此次“出手治病”，病灶找得準，藥方開得猛。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人對半月談記者表示，《通知》出臺，反映了中央關心干部、心系群眾，著力給基層減負松綁的決心，“對基層干部來說，猶如一場及時雨”。
“頻繁檢查問責，早已成為懸在我們頭上的利劍。而此次文件出臺，給我們廣大基層干部吃了顆‘定心丸’。”河北省涉縣偏城鎮(zhèn)黨委書記李軍靈看完《通知》后如釋重負。湖北英山縣陶家河鄉(xiāng)黨委書記鄔曙東說，中央此次出重拳治理各類名目繁多的督查檢查考核，切中了基層治理之痛，讓基層干部特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部松一口氣，敢于放手去作為了。
此次中央“出招”，也被不少基層干部看作一次與形式主義、官僚主義的“新戰(zhàn)斗”。江蘇省淮安市某鎮(zhèn)鎮(zhèn)長劉恒（化名）反映，督查檢查考核過于泛濫，基層要去做很多沒有必要、脫離實際的工作，已經(jīng)在干部群眾中引發(fā)負面效應，這次發(fā)文非常及時，也非常務實。
《通知》明確要求，對縣鄉(xiāng)村和廠礦企業(yè)學校的督查檢查考核事項要減少50%以上。對此，基層干部無不拍手稱贊。湖北省羅田縣九資河鎮(zhèn)黨委副書記羅燕表示，形式主義負擔，是基層干部的心酸淚，中央對此治理，擊中時弊。
河北省臨漳縣西羊羔鄉(xiāng)黨委書記牛繼超認為，《通知》順應民心，減輕基層負擔，讓基層干部不用天天迎檢填表、整理臺賬、拍照留痕，可以有更多的時間來為群眾干點加快發(fā)展、促進增收、改善環(huán)境的好事、實事。
就怕中央文件落不到實處，變異成新負擔
采訪中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部向半月談記者坦言，中央出臺指導性文件是件好事，但就怕以文件落實文件，落不到實處，在具體執(zhí)行過程中，變了形，走了樣。
“各級地方政府為了不被追責，總有自己的一套辦事方法，制度最怕的是不執(zhí)行，束之高閣，掛在墻上、說在嘴上、落實不到行動上。”河北某鎮(zhèn)黨委書記陸民（化名）說，如果還是“新瓶裝舊酒”，基層只能是慢慢失望慢慢無奈，只能繼續(xù)承受形式主義之痛。
“還怕上有政策，下有對策。”一位鎮(zhèn)長舉例說，中央曾發(fā)文說，扶貧檢查除了國檢，省市縣不準有各種名目的檢查，結果換了張皮，各種“練兵比武”來了，整得更起勁了。半月談記者走訪調(diào)研湖南、湖北、山東、江蘇、河北等省時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人普遍反映，屬地管理、痕跡管理廣為流行，在一些地方直接造成督查檢查考核的過濫和變異，同時帶來問責追責過度化和基層工作無序化。“如果不著力改變這種治理模式，給基層減負，說起來容易做起來難。”一位基層干部說。
“在基層，官大一級壓死人，上級讓你干，你就脫不了干系。”江蘇泰州一名鎮(zhèn)黨委書記說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有話語權，基層干部不可能拿著中央的文件跟上面討價還價。甚至有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)“一把手”擔心“瘦身減負”的初衷發(fā)生異化：“省里面會就此督導市一級，市里又會檢查縣一級，最后又變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的責任了。如此一來，對‘瘦身減負’的督查檢查又變成新負擔。”“‘瘦身減負’就怕搞成新的形式主義。到時來的都是惹不起的上級單位，而且級別越高，陪同檢查的人越多。”
解放基層干部，綜合推進體制改革與制度創(chuàng)新
不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對半月談記者表示，此次“瘦身減負”，須堅持頂層設計與配套并重。對于中央出臺的文件，地方要結合實際盡快研究實施細則和配套措施。同時，期待以《通知》出臺為契機，真正推進工作運行體制改革與制度創(chuàng)新，讓基層“瘦身減負”成為常態(tài)。
“不能把所有責任都推到鄉(xiāng)鎮(zhèn)來，在一些事項上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)無權也無專業(yè)人員更無專項經(jīng)費。”湖北省蘄春縣某鎮(zhèn)鎮(zhèn)長徐洪（化名）等人直言，各級各部門都應該劃清責權界限，根據(jù)職責相符的原則來規(guī)范屬地管理體制。
“問責要科學合理。”河北、山東多名鎮(zhèn)黨委書記認為，問責要分清主觀和客觀原因，不能動不動就是處分。“不管事不辦事，平安無事；做得多管得多，禍從天上落。”湖北省黃梅縣獨山鎮(zhèn)黨委書記馬聰建議，容錯糾錯機制要落到實處，區(qū)別對待。不然，誰都不敢放手做事，更沒有人愿意分管安全生產(chǎn)、信訪維穩(wěn)、扶貧和環(huán)保等這些容易被問責的工作。基層干部一旦出現(xiàn)“自保”心理，工作就難以推動。
“督查檢查考核的導向也要扭轉(zhuǎn)一下。”江蘇省淮安市淮陰區(qū)劉老莊鄉(xiāng)副鄉(xiāng)長易倩認為，督查檢查的宗旨是為了解決問題、促進工作，現(xiàn)在片面變成了懲戒措施。多地鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人建議，上級對下級檢查，應該設定大概次數(shù)，不設定具體檢查時間。固定時間只會讓下級對檢查流于應付。來檢查了就好好干，檢查一走，該咋做就咋做。“只有注重工作實績，增強督查檢查考核工作的科學性、針對性、實效性，才能進一步激發(fā)干部崇尚實干、攻堅克難的責任擔當。”湖南省長沙市岳麓區(qū)學士街道黨工委書記羅政期盼，做好督查檢查考核工作的減法，換來基層干部崇尚實干的乘法。
靶點二：問責濫用
“找背鍋人易，找負責人難”
濫用問責“五座大山”傷了基層干部
說起基層干部的工作狀態(tài)，“上面千條線，下面一根針”可能是最常見的形容，但最近部分一線干部向半月談記者反映，這個表述該改改了，現(xiàn)在情形是“上面千把錘，下面一根釘”、“上面千把刀，下面一顆頭”。來自上級部門的問責，確實幫助不少干部擰緊了責任“發(fā)條”，但由于部分上級部門避責不愿擔當，追責不切實際，亂問責的“五座大山”已經(jīng)壓住了不少基層干部。面向基層的問責，應如何做到權責相當，糾錯與容錯并重？基層干部中肯干事、會干事、能干事的“孫悟空”，如何才能不被亂問責的“五行山”壓垮？還是讓我們先來看看“五座大山”的真面目吧！
“五座大山”什么樣？
屬地式問責，涉事者無論事發(fā)何地，戶籍所在地都難“幸免”。中部地區(qū)一位鎮(zhèn)黨委書記介紹，此類問題在信訪領域尤為常見。一名信訪戶的戶籍在當?shù)兀救嗽缫言诟＝ò布叶嗄辍Ｒ驗樽愿薪?jīng)營企業(yè)時遭遇企業(yè)所在地職能部門不公平待遇，他常年進京信訪。這樣的信訪訴求，原本與中部這個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有任何關系，但就因為信訪戶的戶籍沒有遷出該鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每次他一進京信訪，當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部就要被追責。“還能怎么辦？要么滿足部分信訪者不合理的要求息事寧人，要么只能截訪勸訪，風險很大。”一名干部無奈地說。
職能式問責，無錯部門“躺著中槍”。中部某縣一名紀檢干部說，當前扶貧、環(huán)保等工作任務繁重，如確屬玩忽職守、懈怠無為，問責是必要的，但有些上了心、盡了力的還“躺著中槍”，難免造成基層干部不敢作為、不愿作為，甘于“平平安安混日子”的局面。一位基層環(huán)保部門干部介紹說，當?shù)卣瓿醮_定了污染減排的任務，但因為進度不理想，準備問責環(huán)保部門。“這讓有些環(huán)保干部覺得委屈，因為影響進度的重要原因之一是污水處理廠建設滯后，而問題出在一些手續(xù)卡在了相關部門，環(huán)保部門干著急也沒辦法。這怎么能把‘板子’都打在環(huán)保部門身上呢？”
半月談記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，還有一類職能式追責，多以“領導小組”的名義推動。有的市縣一級職能部門，借市縣委、政府兩辦名義發(fā)文，在部門本職工作之上又搞出“領導小組”，還由主要領導掛帥。“責任主體”由此搖身一變成為“督查主體”，一旦出了問題，專注追究事發(fā)地基層政府部門責任，讓基層干部苦不堪言。
強壓式問責，“額外工作”增添“額外負擔”。一些地方，上級偏好將各類工作尤其是一些臨時化、項目制的工作責任強壓給下級，層層簽訂責任狀，并以問責督促落實。中部一個城市今年著手治理黃標車，這本來是一件大好事，但上級文件片面強調(diào)要清理徹底，否則績效考核排名扣分，導致一場“假治理”鬧劇上演——為了完成任務，交警隊直接在系統(tǒng)中先行注銷車輛，但大量黃標車實際還在路上跑，安全隱患并未消除；有的車輛本身沒有到注銷報廢時間，但上級“一刀切”要求淘汰，下級只好拿出一筆錢補償車主。“上級要求沒有充分考慮地方實際，讓下級落實起來頗覺為難，因此被問責的干部難免心有不滿，他覺得這不是他主觀不作為的問題嘛！”中部的一名公安局副局長說。
計時式問責，“剛播種就要收獲”導致“按下葫蘆浮起瓢”。半月談記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方大力推動環(huán)境治理，但要求兩三個月內(nèi)就整改到位。干部們反映，如此有限時間要一個項目走完從設計到招投標再到施工的標準化“全流程”根本不可能，沒奈何只能規(guī)避招投標。“到頭來這頭整改過關了，那頭卻被審計、紀檢部門追查。”也有城市“創(chuàng)建文明城市”搞得大張旗鼓，工作安排從市縣一路發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組，只是文件還在路上，就開始要求報典型，報材料。“都知道文明氛圍的形成需要一定過程，市民素質(zhì)提升不可能立竿見影，可問責壓力明擺著怎么辦？只能找點能馬上開花結果的湊數(shù)，也顧不得這花能不能長得活。”受訪干部們說。
不少工作，往往有其內(nèi)在規(guī)律和時間周期，但在“人定勝天”、“辦法總比困難多”、“別的地方能完成，你不能說你不行”等理念自上而下灌輸之下，一些基層干部浮躁焦慮的心理占了上風，顧不得工作的質(zhì)量與精準程度，常常用心不壞卻問題不輕。
“背鍋式”問責，為了“交差”找來“頂罪羊”。民意洶涌時，一些地方為了應付上級或者平息輿論，往往會選擇“多處分幾個干部”。南方某縣曾發(fā)生一起群體性事件，該追責的部門本來已經(jīng)明確，但縣領導認為問責范圍不夠廣，不足以體現(xiàn)問責決心，無法交差，于是把本無直接關系的部門也列入了問責名單。一位縣級干部介紹，在中部某區(qū)城區(qū)一個拆遷項目中，有個別區(qū)干部工作方法粗暴簡單，在群眾未簽訂合同的情況下命令強行拆掉房屋。事后被拆遷群眾在某重要會議期間越級上訪，結果上訪群眾所在鎮(zhèn)、村兩級相關負責人也被問責通報。這名干部說，被問責的干部辯解也沒用，“畢竟是你轄區(qū)的人嘛！”他不禁感慨：缺乏全面分析的籠統(tǒng)問責，最后容易變成“找背鍋人易，找負責人難”。
“五座大山”怎么搬？
湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院首席專家陳文勝認為，建立工作責任目標考核機制本來是層層傳導壓力、高效推進工作落實的重要舉措，是確保各項決策在基層落地、讓百姓擁有實實在在獲得感的有效保障。然而，在現(xiàn)行的行政體制中，從省到地市到縣的各種考核普遍使用“一票否決”，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制扭曲為“壓力型”體制。
在陳文勝調(diào)研過的省份中，簽責任狀最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)足足簽了51份，最少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有36份。“這么多的責任狀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導根本記不清都涉及哪些名目，上面發(fā)什么責任狀就簽什么。”陳文勝建議，以法定職責為依據(jù)，按照權責對等的原則，界定基層政府責任范圍，劃分縣級黨委、政府及其部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權責，切實為基層政府和基層干部減負減壓。
北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水呼吁，對有問題的干部要區(qū)分問題的性質(zhì)，給予相應問責固不可少，也應給予糾錯的機會，形成問責、容錯糾錯和澄清有效協(xié)同的機制。“查實確需問責的，要分清責任的層次，是主體責任、管理責任還是其他責任，對因政策不明晰等導致的責任，應該劃定容錯空間，給予糾錯的機會。”
一些地方，已經(jīng)在探索將容錯、免責進行制度化規(guī)定，幫助基層干部減輕“被問責焦慮癥”。湖北省委辦公廳日前正式印發(fā)了《關于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈膶嵤┮庖姟罚瑸閾斪鳛榈母刹俊皳窝膭拧薄Ｒ庖娒鞔_要求，湖北各級黨委（黨組）以及紀檢監(jiān)察機關、組織部門等相關職能部門要探索建立分析研判機制，對干部的失誤錯誤進行深入核實、綜合分析、客觀認定。
湖南省永州市委則明確實施《關于為敢于擔當?shù)母刹繐敚瑸楦矣谪撠煹母刹控撠煹娜舾梢庖姟罚剿鹘⑷蒎e機制，去年以來提拔重用敢于擔當、改革創(chuàng)新的干部201名，為1368名干部擔當正名。據(jù)了解，“及時為受誣告者正名，堅決為敢于鐵面執(zhí)紀者撐腰”，是永州市此政策出臺的初衷。部分基層紀檢干部也建議，應進一步推動甄別機制科學化，對問責事項的源頭、過程及后果進行評估，并將糾錯情況列入考量問責輕重的參考依據(jù)。
靶點三：壓力“甩鍋”
責任層層甩，基層兜不住
征地拆遷、項目服務、社區(qū)管理、糾紛調(diào)解……這些大事小事本已耗盡基層干部的心力，但在“屬地管理”的名義下，不少原由上級部門擔負的職責紛紛“甩鍋”給了基層。一些基層干部反映，層層傳導到最基層的責任往往“兜不住”：或因部門事務繁雜而疲于應付；或因不具執(zhí)法權而師出無名；或因?qū)I(yè)力量欠缺而有心無力。
上午剛下通知，下午就要反饋報告。不少基層干部感慨，現(xiàn)在基層要承擔的責任越來越多，但是基層干事的人卻沒有增加。身兼數(shù)職、“5+2”、“白加黑”成為很多基層干部工作常態(tài)，即使這樣“忙碌”，很多事情還是干不完。“這么點人承擔日常分內(nèi)的監(jiān)管責任就已捉襟見肘，現(xiàn)在上面還經(jīng)常搞一些所謂的‘百日行動’、‘專項整治’，動輒需要全力配合，人手就更加緊張了。”蘇北某鄉(xiāng)鎮(zhèn)一位基層干部說，他所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有8萬多人口，企業(yè)也較為密集，但負責全鎮(zhèn)企業(yè)安全生產(chǎn)檢查和食品藥品監(jiān)管的安監(jiān)所只有7名臨時工。
57歲的張黎（化名）是蘇中某街道一名專職農(nóng)技人員，同時還兼任菜蔬畜禽等農(nóng)副產(chǎn)品安全檢測工作。2017年7月，他被任命為轄區(qū)一個涉農(nóng)社區(qū)的支部書記。失地農(nóng)民保障辦理、集體資產(chǎn)處置、公共工程建設……新增的一項項社區(qū)事務，讓他整天忙得焦頭爛額，無暇顧及本職工作。
“上級部門開展一項安全檢查或者環(huán)境整治，他們只需層層轉(zhuǎn)發(fā)文件，但鎮(zhèn)里要開會動員部署、成立小組、制訂方案、細化措施，相關站所負責人還要一起商談聯(lián)合執(zhí)法細節(jié)。”一位基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部抱怨，有時上級部門上午剛下通知，下午下班前就要整治行動的反饋報告，“執(zhí)法過程中還要拍照上傳，準備材料上報，最后還要接受上級有關部門督查，前前后后，心力交瘁”。
江蘇一位大學生村官向半月談記者展示過她每月工作用的文件夾，每個大文件夾下面密密麻麻套著很多小文件夾，里面全都是要遞交給上級“條塊”部門的表格。“比如我們舉辦一個有關留守兒童的活動，雖然內(nèi)容、意義、流程都是一樣的，但因為涉及的部門側(cè)重點有所不同，所以每張表格要想方設法填得不一樣。”她說，每個月光填表就要花去不少時間。
上級職能部門沒啥明確責任，反而成為配角。隨著政府公共服務職能重心逐漸下移，基層職能定位不清的現(xiàn)象在一些地方較為突出。一些基層干部反映，很多基層部門并沒有法律法規(guī)正式授予的職權，這導致他們在監(jiān)管、督辦、落實種種職責時沒有底氣。老劉是蘇北某鄉(xiāng)鎮(zhèn)城管隊長。他告訴半月談記者，城管隊是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己組織的執(zhí)法力量，沒有執(zhí)法證、執(zhí)法權與處罰權，出去監(jiān)管執(zhí)法，自己心里都沒底，大多數(shù)情況下只能通過個人私下關系勸其整改，工作開展起來難度很大，很擔心別人質(zhì)問自己沒有執(zhí)法權限。“以前我們處罰過一個流動商販50元，但是后來被紀委通報，說我們城管沒有私自處罰的權力。”“上級一些職能部門總是通過一紙通知，就把監(jiān)管責任甩給了我們基層，但是我們又沒有執(zhí)法權，整治行動沒有威懾力，一些安全隱患即使看到也無權根除，只能干著急和擔心。”在基層調(diào)研時，不少基層干部向半月談記者表達了履責時的尷尬。
“城管拆完就走了，居民會到社區(qū)來理論，但社區(qū)什么權力都沒有，怎么解決？只能磨破嘴皮子勸。”南通如皋一名涉農(nóng)社區(qū)支部書記說，他以前做過城管隊員，當時覺得碰到違章拆了就行，當了社區(qū)支書以后才發(fā)現(xiàn)，拆了以后留下的爛攤子還得要社區(qū)來收拾。
“雖然在聯(lián)合執(zhí)法的文件里頭，有執(zhí)法權的上級職能部門列了七八個，但是基本都沒什么明確的責任，反而成為配合我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法的角色。”談及某些上級職能部門對監(jiān)管責任的推諉與不作為，一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部略顯氣憤地說，“他們只是坐等鄉(xiāng)鎮(zhèn)把工作做完后再下來‘檢查’，收收執(zhí)法照片和匯報材料后一走了之。”為了讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視，這些上級職能部門一般都會聯(lián)合草擬文件，通過上級黨委政府的名義下發(fā)。草擬的文件還會時不時提及“屬地管理、各司其職、失職追責”等字樣，以督促基層貫徹落實。一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部告訴半月談記者，這樣做的目的是把責任留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層，出了問題也有了追責基層的依據(jù)。
專業(yè)力量不足，容易出現(xiàn)外行監(jiān)管內(nèi)行。半月談記者在基層調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的安監(jiān)所、食安辦等“七站八所”工作人員當中很少有人具備相關專業(yè)知識，但卻要承擔專業(yè)的監(jiān)管任務，這使得基層在履職過程中顯得有心無力，容易出現(xiàn)外行監(jiān)管內(nèi)行的現(xiàn)象。
“食品安全隱患憑肉眼是看不見的，需要專業(yè)人員拿著儀器設備去檢測才行。”王元（化名）是蘇中某街道食安辦負責人，但他的實際人事編制卻是文衛(wèi)科助理，街道辦沒有配備專門的食品安全監(jiān)管力量。
“國家對環(huán)境保護、安全生產(chǎn)越來越重視，但這方面均有專業(yè)的操作流程和技術指標，目前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都未配備這方面專業(yè)人員和設備，從事這方面的監(jiān)管執(zhí)法就太困難了。”某鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管安全生產(chǎn)的干部介紹說，近幾年，他們選擇服務外包的形式，聘請市里專業(yè)安全檢查團隊到鎮(zhèn)上企業(yè)檢查安全生產(chǎn)，這雖緩解了一部分安全監(jiān)管壓力，但是技術指導畢竟時間有限，無法常態(tài)化監(jiān)管。記者調(diào)研時了解到，縣區(qū)將專業(yè)監(jiān)管責任傳導到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道往往又會以二次分解的方式，將責任傳導到基層自治組織，雖然社區(qū)一般都掛有食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的牌子，但大多都是“聾子的耳朵——擺設”，基層社區(qū)本來事多人少，這類專業(yè)的監(jiān)管人員更是付諸闕如。“上級讓我們社區(qū)來負責食品安全檢查，但這些食品的檢驗標準、采樣設備、專業(yè)鑒定人員我們都沒有，我們怎么能做好這項工作呢？”江蘇淮安一城市社區(qū)支部書記說，他們社區(qū)能做的也僅僅是組織一些農(nóng)家廚師培訓，為他們提供規(guī)范的操作要求，“在我們能力范圍內(nèi)只能做到這些”。
作者：范世輝 徐海波 陽建 鄭生竹 邵琨 梁建強 周楠 高皓亮 陸華東 邱冰清
